Trong sự ồn ào của dư luận về tình trạng “đội vốn” và tăng phí của các dự án BOT (xây dựng – kinh doanh – chuyển giao) trong lĩnh vực giao thông, Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư 55/2016 (thay thế Thông tư 16/2011) tiếp tục siết chặt lãi suất trần vốn vay đối với các dự án PPP (đầu tư theo hình thức hợp tác công – tư). Tuy nhiên, liệu biện pháp đó có thực sự hiệu quả? Bài viết này thử lý giải trên cơ sở phân tích khía cạnh tài chính của các dự án BOT giao thông đường bộ hiện nay.
Can thiệp hành chính và… không đúng huyệt
Hành động của Bộ Tài chính phản ánh rằng Nhà nước tiếp tục can thiệp hành chính khá sâu, bất hợp lý và không cần thiết vào các quan hệ thị trường liên quan đến các dự án đầu tư PPP nói chung và dự án BOT nói riêng. Các chủ đầu tư dự án không đồng tình. Tại sao?
Bởi mỗi dự án BOT có đặc điểm khác nhau liên quan đến vị thế chủ đầu tư, độ rủi ro và mức sinh lời khác nhau, trong khi lãi suất phụ thuộc vào tất cả yếu tố này. Ngoài ra lãi suất còn phụ thuộc vào năng lực cấp vốn thực tế, chính sách và chức năng của mỗi ngân hàng nữa; chưa tính đến các điều kiện khác như năng lực đàm phán của các bên liên quan, sự tham gia của các công ty bảo hiểm, yếu tố tỷ giá, lạm phát, sự tham gia của vốn nước ngoài, nếu có… Trên thực tế, đối với các khoản vay trung và dài hạn, các ngân hàng thương mại vẫn chỉ cam kết lãi suất trong một thời hạn ngắn, còn lại đều áp dụng lãi suất thả nổi. Nói tóm lại, quản lý hành chính dường như khó cưỡng lại các quy luật thị trường.
Vậy, tại sao cả Bộ Giao thông Vận tải và Bộ Tài chính đều thống nhất cần phải quy định và siết chặt lãi suất vay, tức khống chế mức chi phí vốn của dự án?
Trước hết, các cơ quan quản lý nhà nước đang chịu áp lực rất lớn từ phía xã hội và người dân, cho rằng vốn đầu tư của từng dự án BOT đang bị kê khống quá cao và người tiêu dùng đang phải trả mức phí tương tự và có xu hướng ngày càng tăng. Ngoài ra, bởi các dự án BOT không thuần túy là dự án đầu tư, thương mại của tư nhân mà có sự tham gia trực tiếp của bên Nhà nước thông qua cơ chế “nhượng quyền”; do đó, dường như có sự câu kết kiểu “lợi ích nhóm” giữa chủ đầu tư và các cán bộ nhà nước có liên quan, dẫn đến gây thiệt hại đến lợi ích của người dân và tạo rủi ro tiềm tàng cho nền kinh tế. Vậy nên, theo một cách thức truyền thống, đơn giản và tiện lợi nhất cho mình, cơ quan quản lý đã áp đặt một biện pháp hành chính để ngăn chặn các “tiêu cực” thông qua ấn định mức lãi suất trần.
Không nên tư duy đơn giản rằng sự hình thành nhanh chóng mạng lưới đường cao tốc bởi các dự án BOT là góp phần cải thiện môi trường kinh doanh và tăng trưởng kinh tế, mà điều quan trọng hơn là mức chi phí tài chính để tạo ra và sử dụng nó là bao nhiêu.
Tuy nhiên, mặc dù có sửa đổi một chút về kỹ thuật, biện pháp này đã được áp dụng từ năm 2011 và có vẻ không đạt được mấy hiệu quả như mong đợi.
Thực tế các vụ án trong lĩnh vực ngân hàng vừa qua cho thấy sự thật trần trụi. Đó là nhiều cán bộ, thậm chí quan chức ngân hàng, chỉ quan tâm đến trục lợi cá nhân hơn là bảo vệ lợi ích của chính ngân hàng. Vậy nên cho dù phải tuân thủ mức lãi suất trần và không có lãi thì họ sẽ vẫn quyết định cho vay với tâm lý “thoải mái”, cho rằng mình đã làm đúng luật. Còn về phía ngân hàng, nếu có thua lỗ thì cũng không sao vì đã được Ngân hàng Nhà nước bảo lãnh “không phá sản”. Trong khi đó, các chủ đầu tư phần lớn chỉ quan tâm đến việc thu hồi vốn đầu tư tự có ban đầu (chiếm khoảng 10-15%) và kiếm lời ngắn hạn, hơn là số phận lâu dài và tính bền vững về tài chính và thương mại của dự án. Bởi thế, đối với họ, điều quan trọng nhất là được ngân hàng chấp nhận cho vay, cho dù với lãi suất nào, để có thể được phê duyệt và triển khai dự án.
Nhượng quyền trong BOT là cơ chế xin-cho, do đó chi phí “bên ngoài” thường rất lớn, chưa nói tới các rủi ro đến từ môi trường chính sách vĩ mô mà các chủ đầu tư ý thức rõ ràng. Do đó, vốn đầu tư của dự án nói chung, đặc biệt vốn đầu tư xây dựng ban đầu, cần được nâng “khống” lên cao nhất có thể để bảo đảm khả năng thu hồi chi phí bỏ ra nhanh chóng, ngay trong giai đoạn thầu xây dựng hoặc giai đoạn thu phí kế tiếp sau đó. Nếu không thể nâng mức vốn lên ở mức dự tính, chủ đầu tư buộc phải tìm cách gian lận bằng đánh tráo vật tư và lách tiêu chuẩn kỹ thuật, dẫn đến giảm chất lượng công trình.
Cần giải pháp “cả gói”
Bởi thực tế nghiệt ngã như vậy, tôi cho rằng xét về phương diện quản lý vĩ mô đối với các dự án PPP, đặc biệt dự án BOT giao thông, cần phải đề ra các giải pháp “cả gói” như sau:
Về giải pháp vĩ mô: không nên có chủ trương thực hiện các dự án PPP nói chung hay BOT về hạ tầng và giao thông nói riêng một cách ồ ạt và bằng mọi giá như hiện nay. Thay vào đó, vẫn phải xác định trách nhiệm của Nhà nước là chính trong việc xây dựng kết cấu hạ tầng; chỉ coi PPP và BOT là một giải pháp khi so sánh và thấy chúng có hiệu quả hơn trong từng trường hợp cụ thể bên cạnh phương thức đầu tư công. Ngoài ra, một nguyên tắc tối thượng cần đảm bảo, đó là thực hiện dự án PPP nhưng không được gây thiệt hại đến lợi ích của người dân và người tiêu dùng.
Thêm vào đó, bởi cấu trúc các dự án PPP và BOT rất phức tạp, cho nên phải có cơ quan chuyên trách và đội ngũ cán bộ giỏi được đào tạo từ phía các cơ quan nhà nước để có thể thẩm định, quản lý và giám sát các dự án này. Ở các nước, các bộ chuyên ngành (ví dụ Bộ Giao thông Công chính) không chỉ ban hành văn bản pháp luật mà còn ban hành cả các cẩm nang hướng dẫn chi tiết để thực hiện các dự án BOT trong từng lĩnh vực khác nhau. Cách tiếp cận về đầu tư PPP và BOT thiếu chuyên nghiệp như hiện nay phần nào lý giải sự thiếu mặn mà của các nhà đầu tư nghiêm túc của nước ngoài đối với lĩnh vực này.
Về giải pháp kỹ thuật – tài chính: không nên quan niệm “chủ đầu tư” đơn giản như hiện nay. Chủ đầu tư ban đầu chỉ đóng vai trò khởi xướng và là nhà phát triển dự án. Còn chủ đầu tư đích thực (như là cổ đông của dự án) bao gồm nhiều bên tham gia khác, trong đó ngân hàng thương mại chỉ là một bên tài trợ. Để hạn chế rủi ro tài chính của các dự án BOT (bao gồm cả rủi ro do việc đội vốn đầu tư), không nên chú trọng đến chủ đầu tư ban đầu mà cần tăng cường kiểm soát ngân hàng và bên tài trợ khác, bởi về bản chất, đó là tài trợ dự án (project financing). Theo đó, vừa đặt điều kiện, vừa tạo khung chính sách và pháp luật thuận lợi để các dự án BOT có thể đa dạng hóa nguồn tài chính, bao gồm vốn chủ đầu tư ban đầu, vốn vay thương mại, vốn trái phiếu công trình và vốn từ các nguồn khác (quỹ đầu tư, cổ đông vãng lai). Chỉ có cơ chế đa bên này mới tạo ra sự đàm phán, thẩm định và giám sát tập thể, khách quan và minh bạch đối với dự án, thay cho cơ chế thỏa thuận hai bên là chủ đầu tư và cơ quan quản lý như hiện nay. Nói một cách khác, cần có chính sách hạn chế cho vay thương mại như là nguồn tài chính duy nhất hay chủ yếu cho các dự án BOT, bởi nó tiềm ẩn nguy cơ tiếp tục tăng nợ xấu của hệ thống ngân hàng trong tương lai.
Thay lời kết, không nên tư duy đơn giản rằng sự hình thành nhanh chóng mạng lưới đường cao tốc bởi các dự án BOT là góp phần cải thiện môi trường kinh doanh và tăng trưởng kinh tế, mà điều quan trọng hơn là mức chi phí tài chính để tạo ra và sử dụng nó là bao nhiêu.
Luật sư Nguyễn Tiến Lập, Luật sư VPLS NHQuang&Associates, trọng tài viên VIAC
Bài viết trên Thời báo Kinh tế Sài Gòn, ngày 26/8/2016