(TBKTSG) – LTS: Tại phiên họp của Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) để cho ý kiến đối với báo cáo của Chính phủ về tình hình thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội tuần qua, những vấn đề mà UBTVQH nêu ra cho thấy dấu hiệu không tích cực về tình trạng làm luật chứ không chỉ là thực thi luật. TBKTSG trao đổi với luật sư Nguyễn Tiến Lập về căn nguyên của tình trạng này.
TBKTSG: Theo Nghị quyết 718 của Quốc hội thì Chính phủ được giao chủ trì chuẩn bị 75 dự án luật, pháp lệnh dự kiến phải được ban hành, sửa đổi, bổ sung để triển khai thi hành Hiến pháp. Tuy nhiên, theo thống kê của Ủy ban Pháp luật, sau gần năm năm thực hiện, còn tới 17 dự án (chiếm 22,6%) chưa đưa vào chương trình xây dựng. Trong đó, so với thời hạn dự kiến, có 13 dự án quá hạn từ 2-4 năm. Sự chậm trễ này phản ánh hoặc gây ra điều gì, thưa ông?
– LS. Nguyễn Tiến Lập: Mấy năm gần đây có một hiện tượng mới trong khâu lập pháp ở nước ta, đó là nhiều dự án luật trình ra Quốc hội không suôn sẻ, hoặc chậm trễ về tiến độ hoặc không bảo đảm về nội dung nên cứ được trình ra rồi lại bị rút về. Bên cạnh đó, ngay cả những luật lớn đã được Quốc hội thông qua cũng có chất lượng thấp, điển hình như Bộ luật Hình sự, Bộ luật Tố tụng hình sự và cả Bộ luật Dân sự. Nhiều người coi đó chỉ là lỗi kỹ thuật hay câu chuyện hy hữu, riêng tôi nhìn thấy đó là những dấu hiệu của một thực trạng với những vấn đề nghiêm trọng.
Để có hoạt động làm luật tốt, cần có các điều kiện tối thiểu về bộ máy, con người và phương pháp tốt nhưng những điều này ở ta chưa đảm bảo.
Tuy nhiên, trên tất cả, để có được một hệ thống pháp luật ổn định như một ngôi nhà chung vững chắc, tôi thấy một vấn đề hệ trọng cần được xử lý ở tầm cải cách. Đó là phân định giữa pháp luật và chính sách. Pháp luật của chúng ta đã và đang phải tải quá nhiều chính sách các loại. Chính sách vốn nặng về biện pháp giải quyết các vấn đề cụ thể gắn với nguồn lực vật chất của chính quyền, do đó nó thường xuyên bị điều chỉnh bởi tình thế, dẫn đến phải sửa đổi pháp luật liên miên. Cái gánh nặng này e rằng ngày càng trở nên nặng hơn và làm cho Quốc hội quá tải, một khi các cơ quan chính phủ có xu hướng muốn đưa vào luật tất cả những cái gì mình muốn làm.
TBKTSG: Phiên họp của UBTVQH nói trên có đề cập đến việc các bộ, ngành có tâm lý làm gì động vướng một chút là đề nghị sửa luật ngay và Chính phủ cũng dễ dàng đồng ý. Phải chăng một phần nguyên nhân nằm ở đây, dẫn đến hệ thống pháp luật của chúng ta thiếu ổn định?
– Có thể nói rằng cách đây hàng chục năm hầu như không có hiện tượng này. Chính phủ và các bộ, ngành thực hiện quản lý nhà nước trực tiếp đối với mọi hoạt động kinh tế – xã hội nên sử dụng phương tiện chủ yếu là các nghị định và thông tư. Trong bối cảnh chuyển sang kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế, ý thức pháp quyền của người dân và doanh nghiệp tăng lên, Chính phủ và các bộ, ngành buộc phải thực hiện chức năng hành pháp, tức thi hành các đạo luật do Quốc hội ban hành. Tuy nhiên, vì thiếu các cải cách thể chế bài bản và hệ thống, Chính phủ và các bộ, ngành vẫn tiếp tục duy trì phương thức can thiệp trực tiếp và cụ thể, trong khi không còn được tự do sử dụng các phương tiện pháp lý như cũ. Hậu quả là các cơ quan hành pháp buộc phải thông qua Quốc hội để luật hóa nhiều vấn đề nội dung mà trước đó chỉ được quy định ở tầm nghị định và thông tư.
Vấn đề ở chỗ việc luật hóa không đơn giản bởi khác với nghị định và thông tư, một đạo luật phải đối diện với sự xem xét ngặt nghèo theo các tiêu chí chuyên nghiệp từ người dân và cả cộng đồng quốc tế. Điều này chính là nguyên nhân sâu sa dẫn đến sự bất cập từ khâu soạn thảo văn bản, thẩm định và thông qua dự án luật. Cho nên, nếu có bộ trưởng nào ngần ngại và lúng túng khi giải trình các dự án luật do bộ mình soạn thì cũng là dễ hiểu.
TBKTSG: Trên thực tế có không ít luật vừa được thông qua đã phải sửa đổi vì không phù hợp thực tế, thậm chí có luật phải sửa trước khi nó có hiệu lực thi hành. Phải chăng quy trình thẩm định dự án luật của chúng ta cũng có vấn đề?
– Tham gia vào quá trình xây dựng một số luật tôi nhận thấy dường như có hiện tượng “chuyền bóng” giữa cơ quan soạn thảo thuộc Chính phủ và cơ quan thẩm định thuộc Quốc hội. Cơ quan soạn thảo chưa yên tâm lắm về dự thảo văn bản nhưng đã vội trình với hy vọng các cơ quan chuyên môn của Quốc hội sẽ hoàn thiện khi thẩm định. Cơ quan thẩm định có thể cũng chưa yên tâm nhưng vẫn buộc phải trình ra Quốc hội để thảo luận cho theo kịp chương trình. Do đó, nhiều khi do sức ép của dư luận, Quốc hội phải đình chỉ việc thông qua và khi đó sẽ nảy sinh sự tranh luận giữa các bên về lỗi hay khiếm khuyết thuộc khâu nào.
Một quy trình làm luật hợp lý không phải nhằm tạo ra những sản phẩm đạt chuẩn để cố gắng đưa nó vào cuộc sống mà ngược lại, tìm ra những điều gì thuận với cuộc sống tự nhiên để phản ánh và thừa nhận nó trong văn bản pháp luật.
Trước thực tế này, tôi không cho là quy trình hay thủ tục làm luật có vấn đề do không rõ ràng hay bất hợp lý, mà quan trọng là bởi các nguyên nhân tổng thể như đã phân tích ở trên. Có thể vẽ một bức tranh đơn giản như sau: khối lượng công việc ngày càng lớn, nội dung ngày càng phức tạp, tiến độ luôn luôn gấp, trong khi chất lượng của đội ngũ nhân lực thực hiện không tương xứng với yêu cầu nhiệm vụ. Vậy thì việc phát sinh các trục trặc hay khiếm khuyết có liên quan là khó tránh khỏi.
TBKTSG: Mới đây, dự án Luật Hành chính công do đại biểu Quốc hội Trần Thị Quốc Khánh trình đã phải dừng lại ở góc độ của một công trình nghiên cứu khoa học theo đề nghị của UBTVQH, theo ông, làm sao để một sáng kiến lập pháp nói chung có thể khả thi, cần huy động nguồn lực xã hội vào công việc này như thế nào?
– Tôi có biết dự án luật này, đó vừa là sáng kiến vừa là sự tâm huyết và công phu nhiều năm đáng hoan nghênh của đại biểu Quốc hội Trần Thị Quốc Khánh. Xin chưa bàn tới nội dung nhưng sự thất bại của nó không quá bất ngờ bởi về cơ bản, cách thức làm luật như vậy chưa phù hợp với thực tiễn Việt Nam, mặc dù về lý thuyết đã có quy định. Thật ra, có nhiều người đã ủng hộ và sẵn sàng hỗ trợ đại biểu Khánh, trong đó có cả giới chuyên môn về luật, mặt khác, theo quy định vẫn có thể có những khoản ngân sách nhà nước nhất định dành cho dự án luật này. Tuy nhiên, trở ngại lớn nhất cho các sáng kiến luật pháp cá nhân ở Việt Nam là thiếu bộ máy chính quyền để vừa hỗ trợ các khâu kỹ thuật, hậu cần vừa bảo vệ tính chính danh về chính trị. Xây dựng pháp luật ở nước ta trước hết là một quy trình có tính chính trị hóa cao, bởi thế, không thể đơn giản đặt vấn đề huy động nguồn lực theo kiểu xã hội hóa.
TBKTSG: Về tổng thể, theo ông, đâu là giải pháp để nâng cao chất lượng làm luật?
– Nói về hệ thống pháp luật Việt Nam, chúng ta nên nhớ bao gồm các văn bản của ít nhất 15 loại hình và cấp độ ban hành khác nhau. Điều đó có nghĩa rằng việc kiểm soát chất lượng trong xây dựng và ban hành toàn bộ các văn bản này dường như bất khả thi. Ngoài ra, cần lưu ý là chất lượng làm luật chỉ phản ánh một phần của chất lượng pháp luật nói chung.
Vậy, tiêu chí đánh giá chất lượng của văn bản pháp luật là gì? Sẽ có những câu trả lời khác nhau. Chẳng hạn với Luật Đất đai, mặc dù Nhà nước rất quan tâm và đầu tư lớn cho việc xây dựng và hoàn thiện luật này, nhưng cho đến nay, số lượng tranh chấp và khiếu kiện đất đai không hề giảm, trái lại có xu hướng tăng và nguy cơ gây bất ổn cả về chính trị, kinh tế và xã hội. Điều đó có nghĩa rằng không thể tách rời giữa hai khâu ban hành và thực thi pháp luật, và việc đơn thuần cải tiến một số hoạt động trong khâu làm luật sẽ không có nhiều ý nghĩa. Cho nên theo tôi, cái gốc của vấn đề không chỉ là tăng cường năng lực kỹ thuật của các cơ quan soạn thảo hay thẩm định các dự án luật, mà phải thay đổi tư duy về quản trị xã hội đồng thời với xác định lại vai trò và chức năng của bản thân Nhà nước.
Từ góc độ ngắn hạn, cần thực hiện ngay các yêu cầu và quy trình đánh giá tác động chính sách khi đề xuất dự án luật cũng như tiến hành nghiêm túc và thực chất các khâu tham vấn, phản biện xã hội độc lập đối với dự thảo văn bản luật. Cho tầm nhìn dài hạn, cần thiết có những cải cách mạnh mẽ và toàn diện để nâng cao chất lượng của thể chế nói chung hơn là chỉ nâng cao chất lượng văn bản pháp luật. Theo đó, cần có cả các thay đổi về tổ chức, chức năng và thẩm quyền của Quốc hội và Chính phủ, song hành với cải cách tư pháp. Tôi vẫn cho rằng về cơ bản, một quy trình làm luật hợp lý không phải nhằm tạo ra những sản phẩm đạt chuẩn để cố gắng đưa nó vào cuộc sống mà ngược lại, tìm ra những điều gì thuận với cuộc sống tự nhiên để phản ánh và thừa nhận nó trong văn bản pháp luật.
Phỏng vấn do Mỹ Lệ, Thời báo Kinh tế Sài Gòn Online thực hiện.
Bài đăng trên Thời báo Kinh tế Sài Gòn Online ngày 23/09/2018