Vụ việc thâu tóm Sabeco của nhà đầu tư Thái Lan cho thấy phương thức đầu tư của các tập đoàn nước ngoài đã có nhiều thay đổi so với những năm cuối của thế kỷ 20 và đầu thế kỷ 21. Phương thức đầu tư thông qua hình thức mua bán và sáp nhập doanh nghiệp (M&A) dưới hình thức mua lại cổ phần, phần vốn góp của doanh nghiệp có xu hướng ngày một gia tăng. Các quy định liên quan đến việc mua bán cổ phần chủ yếu được quy định tại Luật Doanh nghiệp, các luật chuyên ngành và các cam kết quốc tế. Vai trò của Luật Đầu tư mang tính khuyến khích, hỗ trợ trong phương thức đầu tư này gần như không có.
Ngược lại, những quy định về thủ tục hành chính mà Luật Đầu tư yêu cầu, như xin chủ trương đầu tư, giấy chứng nhận đăng ký đầu tư… lại có những yếu tố cản trở phương thức đầu tư mới này. Trong lúc Bộ Kế hoạch và Đầu tư dự định sửa Luật Đầu tư một lần nữa thì cũng nên đặt lại vấn đề sứ mệnh, vai trò của Luật Đầu tư trong phát triển một nền kinh tế năng động, sáng tạo, hòa nhập với thế giới và tạo điều kiện cho người dân, doanh nghiệp được kinh doanh những lĩnh vực mà pháp luật không cấm.
Nhìn lại lịch sử về sự cần thiết phải có Luật Đầu tư
Khi bắt đầu đổi mới, Đảng và Nhà nước đã “mở cửa” để kêu gọi các nhà đầu tư nước ngoài tới Việt Nam đầu tư, kinh doanh bằng “Luật Đầu tư nước ngoài” năm 1987. Luật Đầu tư nước ngoài đã tạo cho nhà đầu tư nước ngoài những bảo đảm về tài sản cũng như các chính sách ưu đãi riêng biệt. Các quy định pháp luật về đầu tư nước ngoài được ví như là sự khơi thông luồng vốn đầu tư vào Việt Nam, giúp cho Việt Nam phát triển.
Phải đến bảy năm sau (1994), các nhà đầu tư trong nước mới có một luật riêng để bảo đảm hoạt động đầu tư của mình – Luật Khuyến khích đầu tư trong nước. So với Luật Đầu tư nước ngoài, Luật Khuyến khích đầu tư trong nước có vai trò khá mờ nhạt trong việc khơi thông các luồng vốn đầu tư tư nhân. Các nhà đầu tư Việt Nam ít dựa vào Luật Khuyến khích đầu tư trong nước để có được những ưu đãi hay bảo đảm cho khoản vốn đầu tư của mình. Quá nhiều các điều kiện, chấp thuận, giấy phép được đặt ra đối với dòng vốn đầu tư trong nước nên các nhà đầu tư Việt Nam chỉ chủ yếu dựa vào các quy định của Luật Công ty, Luật Doanh nghiệp tư nhân và sau này là Luật Doanh nghiệp. Để có được những ưu đãi và sự bảo đảm về tài sản như các nhà đầu tư nước ngoài làm ăn trên nước mình, một số nhà đầu tư Việt Nam đã tìm cách thành lập doanh nghiệp ở nước ngoài rồi quay lại thành lập doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài ở Việt Nam.
Vào giai đoạn cuối thế kỷ 20, các quy định pháp luật của Việt Nam về thuế, quyền tài sản cũng như các lĩnh vực kinh doanh chưa phát triển như hiện nay, Luật Đầu tư nước ngoài và Luật Khuyến khích đầu tư trong nước có sứ mệnh bảo đảm các cam kết của Nhà nước đối với dòng vốn tư nhân, tạo ưu đãi, thuận lợi cho các nhà đầu tư.
Đến năm 2004, Việt Nam đã có một Luật Đầu tư chung cho cả dòng vốn đầu tư nước ngoài và dòng vốn đầu tư trong nước. Cũng giai đoạn này, Việt Nam tham gia nhiều điều ước quốc tế song phương và đa phương về bảo đảm đầu tư. So với các cam kết quốc tế của Việt Nam, vai trò của Luật Đầu tư chung đã nhanh chóng trở nên mờ nhạt. Luật Đầu tư chung cũng bộc lộ nhiều khiếm khuyết. Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài lúng túng trong việc áp dụng các quy định về quản trị doanh nghiệp, thủ tục hành chính theo Luật Đầu tư 2004, Luật Doanh nghiệp 2004 và theo các luật, điều ước quốc tế có liên quan, như cam kết WTO, Hiệp định thương mại Việt Nam – Hoa Kỳ…
Bớt đi Luật Đầu tư không có nghĩa là xóa bỏ hoàn toàn các chế định về bảo hộ đầu tư, quản lý nhà nước về đầu tư mà là đưa những quy định tiến bộ, phù hợp với các luật chuyên ngành vào chính các luật chuyên ngành.
Sự phát triển của các luật chuyên ngành liên quan đến hoạt động đầu tư kinh doanh như Luật Xây dựng, Luật Đầu tư công, Luật Đất đai, Luật các tổ chức tín dụng, Luật Doanh nghiệp, Luật Bảo hiểm, Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại doanh nghiệp, các luật về thuế… đã điều chỉnh mang tính hệ thống ngành về hoạt động đầu tư, bảo đảm ưu đãi đầu tư, quản lý đầu tư trong khu vực công. Vấn đề này càng làm thu hẹp phạm vi điều chỉnh của Luật Đầu tư. Xét ở khía cạnh khác, Luật Đầu tư đã trở thành một chiếc áo chật hẹp đối với hoạt động đầu tư ngày một đa dạng. Có lẽ sau 30 năm ra đời, Luật Đầu tư cần được xem xét lại một cách tổng thể về sự cần thiết dưới hình thức là một luật độc lập.
Cần một chính sách “mạnh” hay một luật “yếu”
Xu thế mua lại doanh nghiệp đang hoạt động (M&A) của các nhà đầu tư trong và ngoài nước ngày một gia tăng có một nguyên nhân từ những hạn chế của các thủ tục hành chính và các hình thức đầu tư mà Luật Đầu tư 2014 đặt ra. Thực tế, Việt Nam có những chính sách mang tính quy phạm bắt buộc như các quy định pháp luật nhưng lại cũng có chính sách mang tính chung chung. Luật Đầu tư 2014 có thể được xem như là một luật “yếu” về quy phạm điều chỉnh.
Luật Đầu tư 2014 chỉ còn quy định về hình thức đầu tư, thủ tục xin phép đầu tư, chính sách về ưu đãi đầu tư và trách nhiệm, thẩm quyền của cơ quan nhà nước. Việc thâu tóm Sabeco là một trường hợp trong hàng ngàn trường hợp nhà đầu tư nước ngoài thực hiện đầu tư không theo hình thức mà Luật Đầu tư quy định nhưng không trái với các quy định pháp luật Việt Nam. Quy định về ưu đãi đầu tư, mở cửa thị trường thuộc phạm vi điều chỉnh của nhiều luật chuyên ngành và cam kết quốc tế. Việc tiếp tục giữ các thủ tục xin phép theo Luật Đầu tư đang gây khó khăn gia nhập thị trường cho các nhà đầu tư trong và ngoài nước. Sự lòng vòng của các thủ tục đăng ký doanh nghiệp và đăng ký đầu tư càng làm cho chi phí gia nhập thị trường của người dân, doanh nghiệp ngày một cao, tạo cơ hội cho tham nhũng đồng thời tạo tâm lý, cảm giác không an toàn khi thực hiện đầu tư theo hình thức đầu tư trực tiếp cùng với thành lập mới doanh nghiệp. Trong 30 năm tồn tại, các quy định của Luật Đầu tư hiện nay đang làm cho thủ tục xin phép và cho phép đầu tư trở nên rối rắm.
Trong khi đó, Việt Nam rất thiếu các chính sách mạnh, thống nhất về định hướng phát triển ở tầm quốc gia, thông thoáng và dễ dàng khi thực hiện ở cấp độ doanh nghiệp và quản lý địa phương, có thể phù hợp với tính đa dạng của nền kinh tế. Có lẽ, Việt Nam cần có chính sách “mạnh”, “dứt khoát” về quan điểm phát triển kinh tế dựa trên thành phần kinh tế tư nhân (bao gồm trong nước và ngoài nước) và bảo đảm tính đa dạng của nền kinh tế. Các quy định pháp luật cần phải thể chế hóa đường lối, chính sách này.
Trong khi môi trường kinh doanh ở các quốc gia lân cận và các quốc gia có quy mô thị trường tương tự ngày càng có sức cạnh tranh mãnh liệt với Việt Nam về thu hút đầu tư, việc không thay đổi thể chế về thu hút đầu tư có thể khiến dòng vốn đầu tư nước ngoài vào Việt Nam bớt dần. Ngược lại, dòng vốn đầu tư từ Việt Nam ra nước ngoài có thể lại tăng lên.
Trong giai đoạn gần đây, Chính phủ đã có nhiều nghị quyết, chính sách nhằm tăng cường sức hút đầu tư bằng việc cải thiện môi trường kinh doanh theo hướng công bằng, minh bạch thay vì chỉ cấp ưu đãi như trước đây. Một cải thiện mạnh mẽ về pháp luật đầu tư sẽ tác động đáng kể tới môi trường kinh doanh.
Như đã đề cập, Việt Nam cần mạnh dạn bỏ hẳn các chế định về giấy phép đầu tư, hình thức đầu tư mà Luật Đầu tư đang quy định để người dân được quyền tự do kinh doanh trong những ngành nghề mà pháp luật không cấm. Những quy định còn lại của Luật Đầu tư nên thể chế hóa vào Luật Doanh nghiệp và các luật chuyên ngành khác. Danh mục ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện cần phải là một bộ phận cấu thành của Luật Doanh nghiệp vì nó ảnh hưởng đến toàn bộ hoạt động của doanh nghiệp chứ không đơn thuần chỉ là hoạt động đầu tư. Các quy định về ưu đãi cho nhà đầu tư nên được củng cố tại các luật về thuế, đất đai. Các vấn đề về quản lý đầu tư công, quản lý dòng vốn đầu tư của Nhà nước vào sản xuất, kinh doanh thì củng cố, điều chỉnh tại các luật liên quan. Bớt đi Luật Đầu tư không có nghĩa là xóa bỏ hoàn toàn các chế định về bảo hộ đầu tư, quản lý nhà nước về đầu tư mà là đưa những quy định tiến bộ, phù hợp với các luật chuyên ngành vào chính các luật chuyên ngành. Như vậy, pháp luật về đầu tư sẽ đỡ phức tạp hơn.
Luật sư Nguyễn Hưng Quang
Thời báo Kinh tế Sài Gòn, 1/2/2018
Xem bài viết gốc tại đây